Պետական վերահսկողական ծառայությանը (ՊՎԾ) վերջերս հաջողվեց որոշ լիազորություններ վերցնել Տարածքային կառավարման և ենթակառուցվածքների նախարարությունից (ՏԿԵՆ)։ Ազգային ժողովը մայիսի 27-ին երկրորդ ընթերցմամբ վավերացրեց «Պետական վերահսկողական ծառայության մասին» և այլ օրենքներում փոփոխություն կատարելու նախագծերի փաթեթը, որը ՊՎԾ-ին իրավունք է տալիս ստուգել նաև պետական բյուջեից համայնքներին տրվող դոտացիաների ծախսումները։

«Ծառայության լիազորությունների շրջանակներում վերահսկողական լրացուցիչ գործիքակազմեր են նախատեսվել՝ տեղական ինքնակառավարման մարմիններին տրամադրված սուբսիդիաների, սուբվենցիաների կամ դոտացիաների կառավարման օրինականության վերահսկողության արդյունավետությունը բարձրացնելու նպատակով»,– ԱԺ կողմից օրենքի վավերացումից հետո հայտարարեց ՊՎԾ-ն:

Կառավարության հավանությանն արժանացած այս նախագծին ընդդիմացավ ԱԺ «Հայաստան» խմբակցության պատգամավոր Արթուր Խաչատրյանը։ Ապրիլին, երբ ԱԺ Ֆինանսավարկային եւ բյուջետային հարցերի մշտական հանձնաժողովում քննարկվում էր նախագիծը, նա ՊՎԾ պետին զգուշացրեց հակասահմանադրական քայլ կատարելու մասին։ «Համահարթեցման դոտացիան պետության լավությունը չէ, դոտացիան համայնքի գումարն է։ Եթե համայնքի ղեկավարը վատն է, ավագանին կարող է նրան անվստահություն հայտնել և համայնքի նոր ղեկավար ընտրել։ Սա վտանգավոր նախադեպ է և կամայական միջամտությունների դուռ է բացում»,– ասաց Ա․ Խաչատրյանը։

Պատգամավորը, հավանաբար, չէր հիշում, որ վտանգավոր նախադեպը վաղուց է եղել, իսկ ՊՎԾ-ի դեպքում սա հերթականն էր։ Ամիսներ առաջ ՊՎԾ-ն հայտնեց, որ համայնքներում հողերի աճուրդների մշտադիտարկում է իրականացրել, որը նույնպես ՏԿԵՆ-ի գործառույթն է։

Սահմանադրությամբ և օրենքներով ՏԿԵՆ-ին վերապահված գործառույթներն այլ գերատեսչությունների միջև վերաբաշխելը վաղուց է սկսվել։ Դեռևս 2022թ․-ին «Համայնքներում Տարածքային կառավարման նախարարության դերակատարությունը  զրոյացվել է» հոդվածում  զգուշացրել էինք․ «Քանի դեռ ՏԿԵՆ-ի իրավական հսկողությունը ձեւական բնույթ է կրում եւ չի ծառայեցվում համայնքներում վարչարարության բարելավմանը, նրա փոխարեն այդ գործառույթն իրականացնելու են այլ կառույցներ․․․»։

Ինչպես տեսնում ենք՝ Կառավարության փոփոխությունը չուշացավ։

Հոդվածը հրապարակել էինք մի առիթով՝ Կառավարությանը ենթակա Քաղաքաշինության, տեխնիկական և հրդեհային անվտանգության (ՔՏՀԱ) տեսչությունը տեղեկացնում էր, որ հարյուրավոր ստուգումներ է իրականացրել համայնքներում։ Ստուգել էին քաղաքաշինության և հողօգտագործման ոլորտները և հայտնաբերված խախտումների համար խոշոր չափերով տուգանել համայնքների ղեկավարներին։

Քաղաքաշինության և հողօգտագործման ոլորտներում տեսչության արձանագրած խախտումները բացահայտելը բացառապես ՏԿԵՆ-ի իրավասությունն էր։ Եթե ՔՏՀԱ տեսչությունն է դա անում, նշանակում է նախարարությունը համայնքներում այլևս դերակատար չէ։ Կամովի՞ն է հրաժարվել այդ լիազորությունից, թե՝ հարկադրաբար, դա արդեն կարևոր չէ։ Մյուս տարբերակը՝ ՏԿԵՆ-ը իր լիազորություններից չի հրաժարվել, բայց, նրա փաստացի անգործությամբ պայմանավորված, ոլորտում խնդիրների կարգավորման պատասխանատվությունը ստանձնել են տարատեսակ ստուգող մարմինները։

ՏԿԵՆ-ին վերապահված լիազորությունն իր ղեկավարած կառույցին փոխանցելու անհրաժեշտությունը ԱԺ Ֆինանսավարկային եւ բյուջետային հարցերի մշտական հանձնաժողովում հիմնավորելու համար ՊՎԾ ղեկավար Ռոմանոս Պետրոսյանի ներկայացրած փաստարկը չափազանց թույլ էր։ «Համայնքի ղեկավարն ու իր հենարան ավագանին այնպիսի հաշվարկներ են ներդնում, որպեսզի առավելագույնս պետական բյուջեից տրվող դոտացիան ավելի մեծ ծավալ կազմի»,- պատգամավորին հակադարձեց ՊՎԾ ղեկավարը։

«Հետք»-ը ավելի քան մեկ տասնամյակ ուսումնասիրել է համայնքային բյուջեների հավաքագրումներն ու ծախսումները։ Օրինակներից մեկը տարիներ առաջ Գեղարքունիքի մարզում կատարված  հետազոտությունն է։ Մեկ այլ հրապարակման՝ «Համայնքները հարկային արտոնություն են կիրառում․ ապառքները վճարողներին ազատում են հաշվարկված տույժերից» հիմքում 2023թ․-ին կատարված ուսումնասիրություններն  են։

Բացահայտումները ճիշտ հակառակի մասին են՝ համայնքների ղեկավարները ձգտում են թաքցնել սեփական եկամուտները, այն ողջ ծավալով չեն պլանավորում տարվա բյուջեում՝ հարկերի հավաքագրման ցածր ցուցանիշը թաքցնելու համար։ Ըստ այդմ, որոշակի շահագրգռվածությունից ելնելով՝

• գույքը չեն ներառում հարկման ցանկում,
• ֆիզիկական անձանց ու կազմակերպություններին հողի հարկի և գույքահարկի գծով արտոնություններ են տրամադրում,
• հողի կարգը չեն համապատասխանեցնում իրական կարգին կամ նշանակությանը՝ մեծ  հարկեր չվճարելու համար,
• հարկային ապառքները հավաքագրելու համար, բնակչությանը շահագրգռելու նպատակով, ազատում են չվճարված հարկերի դիմաց հաշվարկված տույժերից ու տուգանքներից և այլն։

Այս ամենի հետևանքով համայնքների սեփական եկամուտները նվազում են, հետևաբար նվազում է նաև համայնքին տրվող դոտացիան։ Վերջինը հաշվարկվում է՝ ըստ համայնքների բնակչության թվի և բյուջետային ապահովվածության գործակցի, որը համայնքների միջին եկամտային կարողությունն է։ Համայնքի միջին եկամտային կարողությունը, հիմնականում, հողի և գույքի հարկերի եկամտատեսակների հանրագումարն է։

Հարկային արտոնությունների տրամադրման հետեւանքով համայնքների եկամուտների նվազեցումը պետության կողմից փոխհատուցման ենթակա չէ: Հետևաբար, պետական բյուջեից հավելյալ, չհիմնավորված գումարներ գանձելու «հաշվարկներ ներդնելու» որևէ մեխանիզմ տրամաբանորեն հնարավոր չէ պատկերացնել։

Այս բոլոր դեպքերում համայնքի ղեկավարին իր «հենարան ավագանին» աջակցում է ընդունած որոշումներով: Հետևաբար, ՊՎԾ-ն չի կարող ստուգումների միջոցով համայնքային բյուջեների «վերահսկողության արդյունավետությունը բարձրացնել», քանի որ մեր թվարկած բոլոր դեպքերը համայնքի ղեկավարն իրականացնում է ավագանու որոշումներով։ ՊՎԾ-ն ավագանու որոշումների օրինականությունը ստուգելու իրավասություն չունի։ Պատժելո՞ւ է ավագանուն, ինչպե՞ս, որոշումների օրինականությունը վիճարկելո՞ւ է դատարանում։

ՏԿԵՆ-ից և Հաշվեքննիչ պալատից որոշ լիազորություններ վերցնելով՝ ՊՎԾ-ն պարզապես իր ազդեցության շրջանակն է ընդլայնում՝ կառույցին հավելյալ կշիռ հաղորդելու նպատակով։

Տեղական ինքնակառավարման ոլորտում զբաղված հասարակական կազմակերպությունները Ազգային ժողով են ներկայացրել իրենց առարկությունները՝ անթույլատրելի համարելով իրավական հսկողության նույնացումը պետական վերահսկողության հետ։ «Նախ՝ իրավական հսկողությունը եղել և մնում է ՏԿԵՆ-ի բացառիկ իրավասությունը, որի շրջանակում ստուգում է ՏԻՄ-երի կողմից իրենց սեփական լիազորությունների իրականացման արդյունքում ընդունված որոշումների օրինականությունը, այլ ոչ թե սեփական ֆինանսական միջոցների, այդ թվում՝ դոտացիայի կառավարման օրինականությունը»,- հայտնել են առարկության մեջ։

ՊՎԾ-ի ղեկավարին և ԱԺ-ին զգուշացրել են, որ նախագիծը հակասում է Հայաստանի ներպետական՝ տեղական ինքնակառավարման ոլորտը կարգավորող օրենսդրությանը և Հայաստանի ստանձնած միջազգային պարտավորություններին, որոնք բխում են Տեղական ինքնակառավարման եվրոպական խարտիայի պահանջներից։

«Ինչպես հայաստանյան պրակտիկայում, այնպես էլ միջազգային փորձի ուսումնասիրման համատեքստում, դոտացիան եղել է և կա որպես համայնքի սեփական եկամուտներին հավասարեցված միջոցներ, որոնք այլ «խողովակով» պետությունը տրամադրում է համայնքներին»,– ասվում է տեքստում։  Հիշեցրել են, որ համայնքների համաչափ զարգացմանը միտված գլխավոր «գործիքի» կիրարկումն ապահովելու նպատակով Հայաստանը դեռևս 24.11.1998թ․ ընդունել էր «Ֆինանսական համահարթեցման մասին» օրենք, որը նոր խմբագրությամբ շարադրվեց և ընդունվեց 2016թ․ հոկտեմբերի 20-ին։

Եվրոպայի խորհրդի Նախարարների կոմիտեն 2019թ. հունվարի 9-ին հաստատել է, որ «Տեղական ինքնակառավարման մասին» և «Ֆինանսական համահարթեցման մասին» օրենքները, համահարթեցման դոտացիայի կառավարման իրավակարգավորումների մասով համապատասխանում են Տեղական ինքնակառավարման եվրոպական խարտիային։  

Տեղական բյուջեի՝ դոտացիա և սեփական եկամուտներ, հսկողությունը կամ կատարման օրինականության ստուգումը ՏԻՄ օրենքով (18 հոդվածի 6-րդ մաս) վերապահված է ավագանուն։ Ավագանին այն պետք է իրականացնի աուդիտ նշանակելու միջոցով և ներքին աուդիտի տարեկան ամփոփ հաշվետվության հիման վրա վերահսկի համայնքի բյուջեի կատարումը և համայնքի ստացած վարկերի ու այլ ներգրավված ֆինանսական միջոցների օգտագործումը։

Ցավալիորեն, ավագանին երբևէ աուդիտ չի պահանջում, որպեսզի աուդիտի արդյունքների հիման վրա հաստատի կամ չհաստատի բյուջեի կատարողականը, փաստի հիման վրա համայնքի ղեկավարին անվստահություն հայտնելու որոշում  ընդունի։ Սա է իրավական ճանապարհը, իսկ դրան կարելի է հասնել միայն ավագանու ինստիտուտը կայացնելու միջոցով՝ ավագանու անդամների պարտադիր և շարունակական ուսուցման, նաև բարեփոխումների ճանապարհով։ Սակայն, ոչ մի կառավարություն ավագանու ինստիտուտը կայացնելու ցանկություն չունեցավ։

Լուսանկարում՝ ՊՎԾ ղեկավար Ռոմանոս Պետրոսյանը/աղբյուրը՝ ԱԺ