Гамлет Аветисян, юрист

Введение.

С 8 января 2001 года, когда Правительство РА утвердило соглашение между Правительством РА и «Корпорацией Америка С.А.» (далее: Концессионер), в профессиональных кругах не прекращаются дискуссии об эффективности сделки и ее последствиях для развития гражданской авиации. В частности, говорилось о том, что наряду с неправильной государственной политикой, важную роль в упадке гражданской авиации сыграли ряд положений Соглашения.

В данной статье мы проанализируем Соглашение, затрагивая вопросы, поднятые профессиональным сообществом за прошедшие годы, соотнося их с подходами Международной организации гражданской авиации (далее: ИКАО) и формулировками, содержащимися в Соглашении.

Существующие проблемы.

В течение многих лет в профессиональных кругах обсуждались в основном следующие вопросы:

1. «Высокие цены на услуги» аэропорта «Звартноц».
2. Положения соглашения, препятствующие развитию гражданской авиации.
3. Проблемы, связанные с эксплуатацией старого здания аэропорта.

«Высокие цены на услуги» аэропорта «Звартноц».

Начнем анализ с обсуждения вопроса цен на услуги, поскольку именно эта тема чаще всего обсуждается в СМИ и в профессиональных дискуссиях. Актуальность проблемы обусловлена тем, что высокие цены на услуги аэропорта влияют на стоимость авиабилета, что закономерно приводит к снижению конкурентоспособности аэропорта и уменьшению возможностей развития гражданской авиации. Последнее связано с тем, что высокие цены на обслуживание особенно проблематичны для местных авиакомпаний, поскольку по причине базирования в «Звартноце» местные авиакомпании дольше находятся в аэропорту из чего следует, что высокие сборы ложатся на них тяжелым бременем, и в результате продаваемый ими авиабилет становится дороже, чем авиабилет иностранных авиакомпаний.

Для ясности изложения, прежде всего считаем необходимым уточнить терминологию. В документах ИКАО, используется термин «Charges», который можно перевести как «Сборы», который мы будем использовать в дальнейшем вместо выражения «цены на услуги».

Наш анализ аэропортовых сборов будет основан на документе ИКАО 9082 «Политика ИКАО в отношении сборов за аэропорты и аэронавигационное обслуживание» (на английском языке: Doc. 9082, Doc. 9082, ICAO’s Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services, 2012, 9th edition), в котором обобщены международные подходы к видам сборов, подходы к их взиманию и другие вопросы.

Следующим документом, используемым в нашем исследовании будет Соглашение, которое также содержит положения об аэропортовых сборах.

Однако, прежде чем приступить к изучению упомянутых документов, необходимо выяснить, есть ли основания полагать, что установленные Концессионером сборы действительно высоки.

Наиболее полное на сегодняшний день исследование по этому вопросу было опубликовано в 2012 году Агентством США по международному развитию. Исследование озаглавлено: «Конкурентоспособность авиатранспортной отрасли Армении»[1]. В рамках исследования был проведен сравнительный анализ аэропорта «Звартноц» и 18 аэропортов, действующих в 15 странах мира. В результате было зафиксировано отсутствие прозрачного и эффективного механизма экономического регулирования тарифов на услуги, предоставляемые аэропортом. Создание указанного механизма было особенно важным в том смысле, что, по предположению авторов доклада, авиационные сборы (посадка, стоянка воздушных судов, телескопический мост[2], плата за размещение пассажиров) предположительно регулируются Соглашением содержание которого на момент проведения исследования было неизвестно, и было отмечено, что отсутствие четкого подхода к корректировке сборов создает неопределенность для авиакомпаний и потребителей[3]. При этом было отмечено, что стоимость услуг, предоставляемых аэропортом, существенно выше, чем у других аэропортов, представленных в исследовании, и подчеркнута необходимость их снижения.

Касательно обозначенной в исследовании проблемы, следует отметить, что изучение текста Соглашения показывает, что в его главе 12 «Финансовые вопросы», пункт 12.1 определено, что Концессионер сам определяет размер аэропортовых сборов, отмечая что Правительство имеет право возражать против изменений предлагаемых Концессионером. При этом в том же пункте указано, что «Все сборы, неавиационные сборы и арендная плата будут устанавливаться по единоличному усмотрению управляющего». Как видим в Соглашении имеется противоречие, поскольку с одной стороны указано, что аэропортовые сборы устанавливаются методом согласования с Правительством, а с другой стороны говорится, что установление всех сборов является исключительным правом Управляющего. При этом необходимо добавить, что если правительство не выражает возражений в течение 15 дней после получения уведомления об изменении сборов, то изменения считаются принятыми. В данной ситуации правительству отведена роль пассивного наблюдателя не только потому, что это следует из формулировки Соглашения, но и потому, что Правительство РА не создало профессиональный орган, который бы контролировал деятельность Концессионера и предоставлял консультации Правительству относительно обоснованности изменений сборов.

Принимая во внимание вышеизложенное, можно констатировать, что в Соглашении в значительной степени отсутствует механизм/подход корректировки сборов, поскольку такой подход/механизм должен содержать информацию о методе расчета сборов и переменных, лежащих в основе этого расчета. Это подтверждается, в частности, пунктом 3.8.1 документа ИКАО 9980 «Руководство по приватизации при предоставлении аэропортов и аэронавигационного обслуживания» (Doc 9980, «Manual on Privatization in the Provision of Airports and Air Navigation Services», 2012, first edition), где представлены существующие международные подходы к методам контроля над частными субъектами определяющими размер авиационных сборов. Например, с целью контроля размера сборов в Соединенном Королевстве, Управление гражданской авиации (Civil Aviation Authority) использует выработанную Управлением формулу[4]: Индекс розничных цен минус X, где X — процент, установленный органом власти, который в свою очередь меньше годового уровня инфляции. Переменная X, в свою очередь, пересматривается каждые пять лет. При определении указанной переменной учитываются, в том числе, крупные инвестиционные проекты. Корректность формулы оценивается также Уполномоченным органом в сфере защиты экономической конкуренции. Похожие формулы используются и в других странах, но могут также включать прогнозы изменений пассажиропотоков (например, Австрия, Португалия и т. д., см. пункт 3.8.2). В других странах размер сборов фиксируется на определенный период времени. Например, в Аргентине этот срок составляет пять лет. Параллельно с этим существует опыт Канады, где нет механизма регулирования сборов. Особенностью является то, что в Канаде крупные аэропорты и поставщики аэронавигационного обслуживания находятся в ведении некоммерческих организаций, поэтому риск злоупотребления доминирующим положением отсутствует (см. пункт 3.8.3). В случае Канады сборы согласовываются между аэропортами и авиакомпаниями.

Изучение международного опыта и его сравнение с текстом Соглашения позволяют сделать вывод, что положения Соглашения о сборах противоречат международной практике и не вытекают из интересов Республики Армения. Также отсутствуют данные о переговорах между Концессионером и авиакомпаниями, которые, естественно, должны быть прозрачными, освещаться и находиться в фокусе механизма экономического надзора, поскольку одной из задач надзора является защита интересов пассажиров (см. документ № 9082, «Экономический надзор», п. 13), без которого интересы пассажиров могут быть не учтены.

К вышесказанному необходимо добавить следующее, поскольку из приведенного анализа следует, что в случае приватизации аэропорта государство обязано осуществлять над ним экономический контроль, то возникает вопрос, насколько вообще целесообразно привлечение частных лиц к управлению аэропортом. В этом отношении важен документ ИКАО 9562 (Doc 9562, «Руководство по экономике аэропортов», издание четвертое, 2020 г.). Согласно пункту 2.16 документа, в случаях, когда речь идет о стране с ограниченным авиационным сектором и небольшой территорией, где управление международным аэропортом является основной функцией ведомства гражданской авиации (уполномоченного органа) данной страны, вывод аэропорта из-под юрисдикции уполномоченного органа может повлечь за собой дополнительные расходы. Прежде всего, это относится к административно-организационным затратам, возникающим в результате добавления нового «звена» для управления аэропортом. Иными словами, поскольку Республика Армения является небольшой страной, не имеющей сложной сети аэропортов, для Армении может быть нецелесообразно прибегать к услугам частного сектора в руководстве аэропорта/ов.

Данный вопрос становится более актуальным, если принять во внимание еще одно положение, о котором говорится в пункте 2 главы 2 документа 9082 о взимании сборов. Первый подпункт данного пункта предусматривает, что доходы от неавиационных источников[5] могут использоваться для удержания сборов за авиационные услуги в разумных пределах: путем взаимозачета.

Данные обстоятельства заставляют еще раз поставить вопрос о целесообразности участия частного сектора в управлении аэропортом. В частности, очевидно, что одной из ключевых проблем любого частного предприятия является максимизация прибыли, тогда как в случае РА заявленная цель может вступить в противоречие с задачей развития авиации в РА, одним из инструментов которой будет сохранение невысоких сборов за аэропортовые услуг.

Следует также отметить, что дискуссии по поводу высоких сборов, применяемых в аэропорту, продолжаются и по сей день. В частности, по утверждениям правительства, одной из причин банкротства армяно-арабской авиакомпании "Флай-Арна" стала ценовая политика Концессионера. Таким образом, можно утверждать, что данная проблема остается актуальной.

Положения Соглашения, препятствующие развитию гражданской авиации.

Еще одна проблема, обсуждаемая в профессиональном сообществе -так называемое правило «250 км». Данная концепция описана в главе 8 «Права и обязанности Правительства», пункт 7 части 8.1 Соглашения: “Если Правительство примет решение поручить строительство, обслуживание, улучшение, расширение, управление, эксплуатацию любого другого существующего в настоящее время местного и/или международного аэропорта частному сектору, то Управляющий будет иметь преимущественное право на выполнение данных работ, но только на условиях, установленных Правительством Республики Армения, и указанное право должно быть осуществлено в течение тридцати (30) дней после объявления любого тендера или оглашения предложения третьей стороны. Преимущественное право Управляющего будет включать право на заключение соответствующего контракта при условии, что Управляющий предложит условия, которые по существу равноценны лучшему предложению других участников. Если Правительство РА напрямую или посредством договора, заключенного с третьими лицами: (а) строит международный аэропорт на территории Республики Армения, или превращает любой из существующих аэропортов в международный аэропорт, или (б) строит местный аэропорт в радиусе двухсот пятидесяти (250) км от Аэропорта, то с момента начала указанного строительства и до истечения одного года, следующего за его окончанием, Управляющий имеет право расторгнуть настоящий Договор в соответствии с пунктом 18.7 и получить соответствующую компенсацию от Правительства Республики Армения.

Стороны признают, что аэропорт Гюмри обслуживает рейсы в страны СНГ. Аэропорт Гюмри не может обслуживать международные рейсы, кроме рейсов в страны СНГ.”

Изучение данного пункта показывает, что в силу подписанного Соглашения, развитие гражданской авиации во многом ограничивается иностранной частной организацией, в то же время можно утверждать, что в некотором смысле в сфере аэропортовых услуг сформировалась монополия, причем речь идет не о естественной монополии, а об искусственно созданной.

Другими словами, если правительство РА захочет перезапустить или создать новый аэропорт, то Концессионер будет иметь преимущественное право на выполнение этих работ, если предложит материально равноценные условия, предложенные конкурентами. В связи с вышеизложенным возникает следующий вопрос: почему какой-либо инвестор должен участвовать в тендере на возобновление эксплуатации или создание какого-либо аэропорта на территории РА, если в силу указанного пункта реализация проекта будет скорее всего, передана Концессионеру? Учитывая вышеизложенное, можно сказать, что рассматриваемая норма ограничивает конкуренцию в сфере аэропортовых услуг. Ограничивается прежде всего тем, что РА лишь с большим трудом сможет (если вообще сможет) развивать местные компетенции в сфере предоставления аэропортовых услуг. Иными словами, не будут созданы армянские компании, специализирующиеся в этой сфере, и не смогут конкурировать в предоставлении аэропортовых услуг третьим странам и тем самым расширят экспортный сектор экономики РА, что в свою очередь способствовало бы росту благосостояния, поскольку такая деятельность подразумевает, прежде всего, увеличение рабочих мест, налоговых поступлений и т. д.

С другой стороны, в результате передачи целых отраслей экономики иностранным частным компаниям, прибыль, полученная в этом секторе, не инвестируется на территории РА и, следовательно, не увеличивает национальный ВВП.

Проблемы, связанные с эксплуатацией старого здания аэропорта.

Неоднократно обсуждался вопрос, связанный с работой старого терминала аэропорта.

Обсуждение указанноой проблемы целесообразно начать с рассмотрения соответствующего пункта Соглашения.

В частности, в части 2.1 главы 2 «Общие сведения» Соглашения указано, что правительство РА, среди прочих целей, решило модернизировать физическую инфраструктуру аэропорта, для чего было решено подписать Соглашение. Если рассматривать данную формулировку в свете сегодняшних реалий, то неизбежно должен возникнуть вопрос, соответствует ли строительство нового терминала задаче модернизации физической инфраструктуры аэропорта, упомянутой в п. 2.1. Указанный вопрос возникает потому, что на момент подписания Соглашения на территории аэропорта уже существовал старый терминал аэропорта: «круглое здание», введенный в эксплуатацию в 1980 году. В частности, непонятно, почему было решено строить новый терминал, когда старый уже существовал. Упомянутый вопрос особенно важен в том смысле, что, согласно имеющимся данным, эксплуатация старого терминала могла бы быть более целесообразной, чем строительство нового. Основным источником данных по данному вопросу является автобиография Дмитрия Адбашяна, бывшего начальника Управления гражданской авиации АССР и РА "Моя авиация"[6]. В главе "О Звартноце в 2013 г." описываются характеристики староого здания аэропорта, которые позволяют сделать определенные выводы по проблеме. В частности, Адбашян отмечает, что хотя терминал изначально был предназначен для обслуживания внутренних рейсов СССР (в нем отсутствовали пункты пограничного и таможенного контроля, транзитные залы для безвизовых пассажиров, зоны длительного отдыха, зоны беспошлинной торговли, и т. д.). Однако проектно-архитектурные работы проводились с учетом возможности приспособления его для международных полетов путем модернизации. Программа модернизации аэропорта называлась «Сатурн» и стоила примерно 60 миллионов долларов.

Однако упомянутый план не был реализован, а было решено построить совершенно новый терминал, который, однако, по своим инженерным решениям уступает старому терминалу, поскольку не может принимать крупногабаритные самолеты, в то время как старый терминал может принять самолет любого размера (например, А-380).

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, необходимо, как минимум, изучить обстоятельство надлежащего исполнения Концессионером своих договорных обязательств. В частности, по воспоминаниям Адбашяна, реализация проекта «Сатурн» должна была обойтись примерно в 60 миллионов долларов, в то время как строительство нового терминала обошлась в 160 миллионов долларов.

В качестве возможного варианта использования активов аэропорта можно предложить последовать варианту, предложенному Адбашяном, то есть использовать старое здание аэровокзала для обслуживания транзитных пассажиров. В частности, это касается пассажиров, конечным пунктом назначения которых являются страны Востока, например, Китай, Япония, Средняя Азия и др. В этой связи важно также добавить, что в 1990-е годы упомянутый проект привлек интерес иностранных инвесторов, в частности “Аэрофлота”, “KLM”, а японские партнеры предложили кредит для финансирования этого проекта со сроком погашения 25 лет, процентная ставка 1 процент годовых.

Решения.

Учитывая вышеизложенный анализ, можем предложить следующие возможные решения:

1. Создать механизм экономического контроля за деятельностью Концессионера. Функцией механизма экономического контроля будет мониторинг финансовой деятельности Концессионера. Целью контроля, среди прочего, будет взаимовычет доходов от авиационных и неавиационных источников и соответственно снижение размера авиационных сборов.
2. Проведение переговоров между Концессионером и Правительством, целью которых будет обсуждение формата использования старого здания аэропорта.
3. Отмена правила «250 км», о котором говорилось в статье.

[1] https://pdf.usaid.gov/pdf_docs/pnady700.pdf

[2] Используется для перевозки пассажиров напрямую из аэропорта в самолет.

[3] В анализе упоминаются: operators and users.

[4] Retail Price Index (RPI) minus X.

[5] К ним относится коммерческая деятельность, осуществляемая на территории аэропорта - площади, сдаваемые в аренду различным бизнесменам, автостоянки и любая другая деятельность, не связанная с обслуживанием авиаперевозок.

[6] https://nahichevan.ru/wp-content/uploads/2021/11/moja-aviacija.pdf